地级泰州市组建以来，公路建设取得了长足的发展，公路通车里程已达到2500公里。随着公路里程的增加，人民群众法律意识的提高，公路人身损害赔偿案件呈上升趋势。本文就两起公路人身损害赔偿案件谈几点思考，与同行商榷期望得到指正。
【案例一】2001年11月2日20时，泰州市海陵区泰东镇村民孙某带着妻子骑坐林海助力车，行驶在已施工完备、但未竣工验收的328国道机动车道上。当行驶至温泰市场门前（328国道八里弯）时与路面上留有的水泥混凝土相撞，孙某头部撞到路面电灯杆上，当场死亡。公安部门现场勘察后，对在场施工的3家公司施工范围内混凝土进行取样送检。检测的结论为3家送样与对比样均有相近之处。究竟该混凝土为何家所遗留？无法确定。
○一成讼后，起初混凝土施工单位及路灯安装单位均成了被告，后追加公路管理部门成为被告。3家工程公司抗辩的理由为：1、该路在2001年7月24日前已竣工，距发生事故时已超过三、四个月时间；2、竣工时已清理现场，并有竣工证明；3、死者未戴头盔，速度快，且违章带人，是发生事故的主要原因。
一审、二审法院采用推定过错责任原则判决该案。因3家工程公司均未能举证证明与混凝土的遗留无关，故应承担举证不能；泰州市公路管理处作为该路的路政管理部门应当保证公路安全畅通，未能举出该路的管理责任主体，故仍应承担路政管理的责任；死者本身亦应承担一定的责任。因而，该起事故一、二审法院判决四被告连同死者本人，共同承担赔偿责任，四被告同时承担连带责任。
【案例二】2002年5月24日凌晨，吉某下夜班骑自行车沿泰高路（阜扬线）非机动车道行驶时跌入一长2.4米、宽0.94米、深1.2米的长方形坑洞内受伤。经鉴定构成十级伤残。
一审法院在审理中查明：吉某跌入之坑洞系ＸＸ建设集团为铺设地下排水管道，未经有关部门批准擅自挖掘道路，竣工后亦未经有关部门组织验收。由于施工队伍不具备资质、技术差，造成地表下长期渗水形成了漏斗式塌方。
原告吉某要求ＸＸ区建设局、ＸＸ集团与泰州市公路管理处3被告共同承担连带赔偿责任。
市公路处答辩的理由是：首先，依据1997年12月24日泰州市政府102期《关于泰高公路管理问题的会议纪要》的规定，泰高路穿过XX城区的路段由ＸＸ区负责管理与养护；其次，凡是穿过城区的公路，公路管理处只负责机动车道的管理与养护，再次，本案已经查明非法施工单位（即侵权人），应由其承担责任。
但我们的抗辩理由一审法院并未采纳，而是判决公路处承担三分之一的赔偿责任。ＸＸ集团承担三分之二的赔偿责任。
我们不服一审判决依法提起上诉，二审法院依法进行了改判，由ＸＸ集团承担全部赔偿责任 。
通过艰难的诉讼，我们依法维护了公路管理部门的合法权益。两起案例的一、二审判决虽然已经结束，但给人感触颇深，思考颇多。
思考之一：《政府会议纪要》不能取代法律法规
《中华人民共和国公路法》第十二条规定：国道规划的局部调整由原编制机关决定。国道规划需要进行重修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。《江苏省公路条例》第七条第二款、第三款规定，“新建、改建、扩建公路项目应当符合公路规划，对未纳入公路规划或者与公路规划不一致的公路建设项目，不予批准”。
经批准的公路规划需要修改的，经科学论证后，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。
328国道八里弯段南移工程由泰州市政府决策立项，并成立了改建指挥部，由其全面负责该工程的改建工作。但并未按法律、法规的规定逐级报请批准，严格开工、竣工等一系列程序。
庭审中，我们举证三份“市政府会议纪要”，但法院判决案件是以事实为依据，以法律（包含法规与地方性法规）为准绳，特区或计划单列市的文件、法规不作为判案的法律依据。法院完全有理由认为：依照《中华人民共和国公路法》的规定，没有履行开工申请竣工验收，视为没有立项，则原单位仍然应履行管理和养护职能。实践中，为协调有关部门的关系，往往政府牵头召开协调会议，出台相关文件，这些文件确实启动了实体工作程序，但不能作为我们行政执法的法律依据。必须依法履行相关法律程序，在不违反相关法律的前提下，执行《政府会议纪要》。联系328国道改建工程，如若我们严格执行《公路法》和《江苏省施工路段管理办法》的有关规定，履行法定手续，并与施工单位签定施工路段安全管理责任书，明确双方职责，在上述诉讼中，我们就能举证安全责任主体，而不至于败诉。
思考之二：直接责任与管理责任不能混为一谈同等对待
案例一中的施工路段的3家施工单位不能举证留在公路上的混凝土与己无关，承担共同赔偿责任；公路管理机构不能举证应当承担的责任主体，也一同承担赔偿责任。四单位相互承担连带责任。这种判决混淆了直接责任者与管理者之间的管理与被管理的关系。施工单位是混凝土留在施工现场的直接责任人，施工路段的安全管理应当由施工单位自身负责。管理者应当对施工单位的安全进行监督、检查。他们之间的关系是管理者与被管理之间的关系。故本案的责任主体应是施工单位自身，公路管理部门只应承担不足赔偿额部分的连带赔偿，不应当与3施工单位共同承担侵权责任。
正如在案例二中，ＸＸ集团擅自挖掘公路，是造成吉某致残的直接原因，故应当承担全部赔偿责任，如若该集团不能全部赔偿，管理部门应当承担连带赔偿责任。
思考之三：含有非机动车道的公路管护主体应进一步明确。
《中华人民共和国公路管理条例》三十九条附则中规定：“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。
由此可见，公路无机动车道与非机动车道之分，而在现实中，不仅有机动车道而且还有非机动车道。造成这种现状，一般情况下是由公路建设主体不同造成的。公路建设时，交通部门在建设快车道的同时，沿线城、乡镇政府为发展地方经济，自筹资金相继建成非机动车道，特别是穿越城区、镇区的道路尤为突出。《江苏省公路条例》第五十七条：有新的绕城公路取代原有穿过城区、镇区公路的，原有穿穿过城区、镇区公路交由城建部门养护和管理。但对没有新的取代公路，含有非机动车道的管护主体一直未能明确，群众反映强烈，十分不滿。从多年公路管理和养护的实践来看，根据谁建设谁负责的原则，公路管理部门只管理和养护快车道，慢车道则由所在城、镇（区）城建部门管理和养护。地级泰州市组建后公路管理处对穿过城区的328国道以及连接泰州—高港的省道阜扬线只管理和养护快车道，慢车道一直由海陵区和高港区城建局管理和养护。这种管理模式无法律依据，充其量仅仅是市政府会议纪要，所以在诉讼中，法院只依据法律法规判案，政府会议纪要只作为参考，不能作为法律依据。
现实中，凡是穿过城区的公路成为繁华的街道，城区政府把公路的快车道和公路两侧的建设纳入城市整体建设规划之中，再加之慢车道上的市政基础设施较多（例如邮政、电信、消防、自来水和燃气管道等等），由公路管理部门来管理养护是不现实的，也不在职权范围之内。所以，笔者认为《江苏省公路条例》应明确规定对含在非机动车道的管护问题实行分工负责，公路部门负责机动车道的管护和非机动车道的路政管理 ，非机动车道路路政管理的公路建筑控制区范围为从机非分隔带外缘向外起，国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。非机动车道及机非分隔带部分的养护问题交由沿线地方城建部门负责。增加此规定可以弥补《中华人民共和国公路法》之不足，也可以使履行管理职能的部门有法可依，有章可偱。
思考之四：慎用自由裁量权与“法不阿贵”，才能体现公平、公正。
“11.2”事故的晚上，天空下着小雨，死者孙某参加完了一个宴会后，未戴头盔骑坐林海助力车，携其妻速度较快地行驶在快车道上，与混凝土柱相撞后，人从车位上腾空弹出 ，脑部撞在路灯杆上致脑组织四溢而死亡。死者应当知道助力车不能载人，且违规载人势必影响车辆在行驶中的稳定性和遇突发事件时的处理能力；死者明知下雨路滑，倘若车速慢一点，即使与混凝土柱相撞也不会产生如此大的撞击力；即使死者忽视上述两点，如果戴上安全头盔，有极大可能性不会发生死亡。诉讼中四被告一致认为，“11.2”事故的发生死者应负主要责任。法院从恻隐之心出发，同情死者、同情弱者，适用自由裁量权只判定死者承担五分之一的责任。我们认为过分的同情不利于警示后人，如果对他人负责，对自己家庭负责，对自己负责，遵守交通法规就可避免不必要的伤亡发生。4被告所赔偿的8万余元是无法抚平一个家庭的创伤的。倘若准确地使用自由裁量权，认定死者承担主要责任，其价值意义会远远超过这8万元的。另外，过分的同情，会使天平失衡、倾斜，体现不了法律的公正与严肃。
一审法院在庭审中已经查明受害人吉某致残的原因与ＸＸ集团的违法施工存在直接的因果关系，侵权人对非法施工也承认不讳，为何一审法院还要判决公路管理处承担三分之一的赔偿责任呢？审判人员是如何想的？我们无法知晓。我们只能从判决的实质性结果进行推测，无非是“为政不难，勿得罪于巨室”，ＸＸ集团是该地区的纳税大户，不能得罪，完全可以拉一个有钱的“冤大头”来垫背。以使ＸＸ集团心理得到平衡，这种狭隘的地方保护主交违背了法律的公平、公正原则。
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